爱沙尼亚一直是全球数字政府领域的先行者，常年在国际数字政府评估排名中名列前茅。爱沙尼亚共和国政府在不同阶段的信息化战略、数字技术运用能力、科技创新生态的支撑能力、公民数字素养的水准等多要素的作用，最终促成了一段东欧小国从0到1的“数字国家”进化史， “数字公民”、“X-Road”数据交换平台、“数据大使馆”、“KSI无签名区块链系统”等建设成果为各界所熟知。作为一个从苏联独立出来时全国仅有一部电话的国家，爱沙尼亚何以快速成为全球政府数字化转型的标杆，并在全球范围内引领人工智能、区块链等前沿数字技术赋能城市治理与政务服务？本文将通过对爱沙尼亚“数字国家”建设历程、关键节点、最新动向的分析研究，以探索政府与城市治理数字化转型的成功密码。
数字国家的发展脉络与养成逻辑
爱沙尼亚是一个仅有130万人口，4.5万平方公里国土面积的东欧国家。1991年，爱沙尼亚脱离苏联成为一个独立的国家，那时还是一片积贫积弱、百废待兴的景象，而通过近30年的不断努力，爱沙尼亚已经在政府治理、公共服务以及数字经济发展领域成为世界各国的榜样，不仅成为世界上首个通过电子投票选举的国家，而且培育了Skype这样的独角兽企业，并率先在区块链领域进行了政府治理创新的探索。
可以被忽略的国土面积，不可忽视的数字空间影响力
从1994年-2019年爱沙尼亚“数字国家”发展历程来看，可以发现爱沙尼亚在推动政府数字化转型过程中的四大策略：第一是战略优先，通过制定引领和指引全国信息化发展的战略政策，以推动自上而下的执行；第二是服务优先，爱沙尼亚创造了全球数字政府领域的多个第一，包括首个电子银行服务、首个电子内阁、首个网上投票选举、首个数据大使馆等，通过与用户本身权利密切相关的服务创新，来提升公众对政府数字化改革的关注度与参与度；第三是技术赋能，爱沙尼亚在每项新兴数字技术爆发的早期就积极尝试应用，积极拥抱数字技术红利，比如大数据、区块链等；第四是积极寻求数字空间生产力与领导力，爱沙尼亚推出的基于数字身份ID–E-Residency的“数字公民”、“X-Road”数据交换平台、“KSI无签名区块链系统”等，通过在全球范围内的个体工商企业、欧盟国家以及联合国、世卫组织的应用，跳出了地理位置与有限资源的束缚，成为塑造“数字国家”影响力的重要数字能力与关键手段。然而，爱沙尼亚并非一个保守数字政府“成功秘密”的国家，且深谙网络空间的发展规律与价值取向，因此爱沙尼亚专门在GitHub上公布了其国家电子政务系统的源代码，供全球参与数字政府建设的程序员学习和下载使用。
Tip: 基于E-Residency数字身份ID的普及和使用，自2002年以来，数字签名在爱沙尼亚即具有法律约束力，对于爱沙尼亚公民而言，目前无法使用数字签名的只有三个例外场景：结婚、离婚或购买房地产。但是鉴于新冠肺炎流行期间的出行难度，这些无法使用数字签名的类别最终也有所放宽。现在，约有96％的爱沙尼亚人在线报税。虽然默许可以选择使用纸质表格申报，但这种方式即使在网上活动较少的人群中也不受欢迎。在2019年3月举行的爱沙尼亚议会选举中，有25万人（几乎占选民的44％）在线提交了选票，据DigiGovLab统计分析，与在本地投票站进行现场投票（20.41欧元）相比，互联网投票（2.32欧元）的成本要便宜得多。此外，爱沙尼亚已经在13个政府工作流程中用算法部署了AI或机器学习，以取代重复的人工操作。在爱沙尼亚这些日常性应用与痛点服务的背后，恰恰印证了e-Estonia简报中心主编的那句话——“如果要使人们进入数字生态系统，就要让人们定期使用某些应用或服务。”
无纸化：数字国家
从全球政府治理与服务数字化发展进程而言，爱沙尼亚数字政府建设的两个代表性原则非常值得参考，第一个是“仅一次原则”，该原则承诺只有一个政府部门或团体可以保存公众或企业的某种数据。例如，爱沙尼亚人的地址仅保存在人口登记册中，如果其他人需要该地址，他们则需要向登记处寻求帮助。这些数据被保存在多台服务器上以防止黑客恶意攻击。另一个指导原则是“默认数字化”。公众和企业的纸质信息都被输入到数字化系统中，政府无法追踪可能在纸上查看了该信息的职员，但它可以在系统中准确记录谁访问了哪些文件。这两项基本原则可视为爱沙尼亚“数字国家”发展的基石。爱沙尼亚公民可以在政府数字门户的个人状态中看到“谁在什么时间、什么地点查看了我的数据”，他们认为“这是一种重建国家与公民之间力量平衡的方式”。
“数字公民”计划与数字经济的勃兴
目前，爱沙尼亚“数字公民”数量已达68774个，其中注册了公司13000个以上，覆盖160个国家，纳税金额超过10亿欧元（比14个爱沙尼亚的GDP还要多）。实际上，去年成立的爱沙尼亚新公司中，有六分之一来自国外的“数字公民”。爱沙尼亚“数字公民”主要适合“数字游牧民族”（在旅途中创办和管理无纸化公司）、自由职业者、初创公司、数字企业家等对象和群体，以便于远程开展业务、不受地域限制并可以加入“数字公民”的全球社区。爱沙尼亚“数字公民”计划的持续发展，特别是在英国脱欧前后吸引了大量英国公民的加入，以避免脱欧导致的损失与风险，而支撑该计划背后的主要有“X-Road”的数据安全传输支撑、E-Residency数字身份ID的便捷应用以及数字经济生态协作的创新活力。
X-Road 平台
“X-Road”数据交换平台是爱沙尼亚“数字国家”建设的重要基础设施，它使爱沙尼亚国内的各种公共部门和私营企业电子服务信息系统能够相互连接并和谐地运行，目前“X-Road”已经搭载2773项服务应用，每天有1000多个组织和企业使用它。为确保数据的安全传输，所有传出数据均经过数字签名和加密，所有传入数据均经过身份验证和记录。目前“X-Road”已经发展成为一种工具，可以被写入多个信息系统、传输大数据集并同时在多个信息系统中执行跨系统的搜索。该服务已在芬兰、吉尔吉斯斯坦、法罗群岛、冰岛、日本和其他国家/地区实施。乌克兰和纳米比亚也已经采用了类似的技术。近期，爱沙尼亚总理尤里·拉塔斯（JüriRatas）和世卫组织主席Tedros Adhanom Ghebreyesus讨论了对卫生数据交换数字化的合作，如果一切都按计划进行，世界卫生组织（WHO）将实施“X-Road”，将来还可能通过联合国成为全球数据治理的一部分。
E-Residency创立于2014年，是面向“数字公民”推出的数字与物理结合应用的ID卡，它使个人或小企业主可以在爱沙尼亚远程注册公司，并可以访问该国的公共电子服务，同时可以从任何地方管理企业。目前E-Residency模式已被其他几个国家复制，欧盟的其他成员如立陶宛和葡萄牙也宣布了自己的计划。从经济贡献而言，爱沙尼亚税务和海关局去年透露，“数字公民”已通过税收和国家规费的形式直接向该项目支付了3500万欧元，仅去年一年就超过了1500万欧元，比上一年增加了12％。这也远远超出了国家向爱沙尼亚纳税人提供的“数字公民”计划的成本，实际上略高于“数字公民”小组为自己设定的目标。此外，仅通过从爱沙尼亚本地公司中购买的中介、法律及咨询等服务，“数字公民”就可以为爱沙尼亚做出更大的财务贡献。值得注意的是，基于E-Residency的“数字公民”计划尽管为爱沙尼亚带来了全新的发展机遇，但就目前而言，“数字公民”计划并不适合所有人，此外， 国际社会认为这项计划确实具有较高风险，“数字公民”很可能因为其是“不遵守反洗钱和恐怖主义融资法规的司法管辖区”而吸引全球各地的公民加入。
